馬士元¹、鄭銘泰²  

1銘傳大學都市規劃與防災學系、2國立臺灣大學醫學院附設醫院雲林分院急診部

近年來各國對於因應全面性大規模災害與危機衝擊的能力，開始展開國家韌性的建構的探討，除了日本因2011年東日本大震災之後，對於公共工程與關鍵基礎設施推動國土強韌化計畫之外，美國國土安全部也在2016年，公布跨部門國家韌性指標衡量概念Community Resilience Indicators and National-Level Measures: A DraftInteragency Concept，如圖一即為美國當時規劃的國家韌性指標層級，歸類出四個韌性場域，包括社區耐韌力、基礎設施系統韌性、生態與自然資源韌性、風險與韌性評估等，而原本就重新整理過的災害管理對策架構，則同樣的以國家整備為上位概念，區分出預防、保護、應變、復原重建、減災等五大對策領域，並對應到個別領域的核心能力整備。而目台灣現行的災害防救法仍固守減災、整備、應變、復原重建四個對策，更缺乏韌性建構的概念，也突顯了台灣在國家整備與風險管理的議題上，與國際有相當程度的脫節。

另一方面，2022年的烏克蘭保衛戰，則讓台灣社會與民眾深切體會到，災害防救與國防的整合、全面性的國家韌性檢討與重構勢在必行。而目前台灣的整體防災工作具備六大弱點，分別為：

1. 法制面僅具備災害防救法作為體系之核心法律，缺乏處理各類型災害所需要之整備對策法制，如地震、水災、坡地災害、災害救助、都市災害整備等，均缺乏專門法律規範，應該建立完整之災害關聯法律系統。

2. 對於各種大規模災害之災損與衝擊，缺乏具體之想定，導致各層級災害防救計畫僅能列舉工作事項，缺乏具體之風險管理目標，更缺乏具體之逐年減災與整備對策。

3. 在行政組織面，中央與地方政府均缺乏防災專責機構與能整合對策並推動之災防人力資源，導致各級政府過度依賴消防體系，而難以橫向連結如營建、交通、經濟、醫療、社福、教育等實質必須推動減災與整備政策的專業領域。

4. 對於第一線社區民眾的防災編組與訓練雖然推動多年，並且於近年開始推展防災士培訓等工作，也開始進行韌性社區認證，但仍然缺乏足夠的資源全面推展，導致第一線民眾、社區企業之自助與互助能力有限，不利於建構有效之防災縱深，更需要建構完整之防災志工協調平台。

5. 台灣長期與國際人道援助體系脫節，與先進國家共同運作的經驗極為罕見，導致萬一台灣遭遇大規模災害，或者台灣願意提供國際援助時，缺乏「相互作業能力interoperability」，而無法迅速與國際團隊接軌。

6. 缺乏戰爭情境的因應對策與政府及企業的持續運作策略與計畫，平時防災與救災仰賴國軍支援，但戰爭情境下必須由防救災體系獨力承擔國內之救援任務，而目前缺乏與國軍甚至國際援助團隊之間的協同運作機制。

為了強化台灣的整體韌性，自2018年開始，由國家安全會議推動各安全議題的對策整合與跨國合作機制的建構，也呼應地緣情勢的改變，於2022年相關國際會談中，提出所謂國家綜合韌性整備的架構如圖二，以作為推動策略的參考。

而政府部門也開始針對這八項韌性整備指標，逐年編列預算推動。

 此外，為了強化社區防禦能力，對於防災志工體系也展開建置計畫，目前台灣已完成約14,000名最基層之防災士人員培訓，未來五年內也將逐步朝向全台18萬名防災志工之目標邁進。在行政院核定的「112-116年強韌臺灣大規模風災震災整備與協作計畫」中，規劃由鄉（鎮、市、區）公所層級建立志工中心，作為具有防災士身分之志工、非政府組織(Non-Governmental Organization, NGO)、非營利組織(Nonprofit Organization, NPO)、在地組織所組成之功能編組，執行災時、平時的重要物資及人力相關調度運作。其運作機制如圖三。未來更將持續推動「台灣災害人道援助工作協調總平台Taiwan Voluntary Organizations Active in Disaster, TVOAD」規劃，以期能夠整體銜接前述之國家整備架構。

參考文獻

1. FEMA, 2016. CommunityResilience Indicators and National-Level Measures: A Draft Interagency Concept.

2. 內政部消防署，2021。112-116年強韌臺灣大規模風災震災整備與協作計畫。

3. 馬士元，2022。災害人道援助工作協調總平台推動計畫建議方案。社團法人臺灣防災訓練學會。